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Apostar a la docencia para transformar la educación *

[6 de agosto de 2015] La calidad de la educación está en el centro de las preocupaciones de los máximos líderes políticos de la mayoría de los países del mundo. Ya no se trata solamente de ampliar las tasas de escolarización, sino de ampliar el acceso al saber. Desde el punto de vista individual, la educación puede potenciar el crecimiento personal y profesional.

Es que tanto las posibilidades de desarrollo económico, como la cohesión y la justicia social, la conciencia cívica y ambiental, la salud, o incluso la seguridad pública, todas estas dimensiones del bienestar social pueden mejorarse con una educación de calidad. Desde el punto de vista individual, la educación puede potenciar el crecimiento personal y profesional, la capacidad productiva, la creatividad y la confianza propia.
Por esto, la difícil situación educativa de la Argentina debe transformarse en una cuestión prioritaria y urgente. Durante la última década se avanzó en garantizar bases necesarias para mejorar la educación. Se sancionaron leyes muy importantes, se extendió la obligatoriedad del nivel secundario y del nivel inicial, se aumentaron la inversión y el salario docente, se crearon nuevos cargos docentes, se distribuyeron libros, computadoras y otros insumos importantes, y se atendió a las escuelas más vulnerables. Además, se consensuaron federalmente los aprendizajes prioritarios que cada alumno debe adquirir. Apostando al futuro, se extendió a cuatro años la formación inicial de los maestros y se reformuló su plan de estudios.
Es fundamental sostener muchas de estas políticas en los próximos años, pero no son suficientes. Porque la difícil situación educativa responde principalmente al deterioro de la docencia. Maestros y profesores reciben una formación insuficiente, desactualizada o desvinculada de las numerosas problemáticas que deben afrontar, enseñan en soledad, no tienen oportunidades genuinas de desarrollo profesional durante su carrera, sus salarios fluctúan junto con los vaivenes macroeconómicos y varían ampliamente según las provincias, y sufren un fuerte desprestigio en la sociedad.
Y, sin embargo, los buenos docentes son determinantes. Diversos estudios internacionales demuestran lo evidente: la calidad del aprendizaje depende en amplia medida de la calidad de la enseñanza. De hecho, los sistemas que logran una educación de calidad con inclusión han apostado a fortalecer a los docentes como el principal motor de la mejora.

Dimensión del desafío
El desafío en juego es tan relevante como complejo: la política educativa afecta a millones de personas -docentes, alumnos, familias-, exige establecer prioridades entre alternativas no siempre evidentes, tarda en mostrar sus efectos, debe ser sistémica y sostenerse en el largo plazo. Por lo tanto, la transformación no se logrará solo con medidas de política: es indispensable motorizar una transformación cultural a través de una visión inspiradora que movilice a toda la sociedad.
Como ocurrió en la etapa fundacional, será fundamental construir una nueva misión para la educación acorde a los desafíos actuales, para motivar a los docentes en este camino. Esta misión podría centrarse en la formación de sujetos capaces de actuar libremente en diversas esferas de la vida personal y social: la inclusión no puede restringirse a la asistencia de los alumnos a las escuelas, el objetivo debe ser la inclusión en el conocimiento.
Lograr el profundo cambio cultural y educativo en juego exige un compromiso mayor por parte de las clases dirigentes. La Argentina necesita que ante todo el Presidente, pero también los gobernadores, los legisladores y el resto de los líderes políticos; los sindicatos docentes, los empresarios, las organizaciones no gubernamentales y los referentes académicos lideren un proceso de transformación profunda contagiando el entusiasmo a la población y a los actores del sistema educativo.
El sector empresarial, que constata cotidianamente en sus empleados la carencia de competencias laborales básicas, debe ir mucho más allá de las preocupaciones sectoriales y de la Responsabilidad Social Empresaria. Será clave que se consolide como un socio activo y orgánico en el cambio, aportando su experiencia, sus recursos y aliándose con el Estado en políticas estratégicas, como sucede en Chile, México, Brasil y Colombia.
Los gremios docentes tienen también una responsabilidad central. Docentes y alumnos necesitan reformas para mejorar la enseñanza y el aprendizaje, que dependen en gran medida de la apertura al diálogo de los gremios. Los docentes tienen una gran experiencia para aportar desde una posición constructiva. Sin un nuevo sindicalismo docente será muy difícil recuperar la educación pública. Desde ya, será clave establecer las condiciones necesarias para avanzar en acuerdo con los sindicatos, y eso implica garantizar derechos laborales y un gran aumento salarial en el largo plazo, articulado con la transformación de la carrera docente y con mayor énfasis las provincias de menores recursos.
Por su parte, los máximos referentes políticos deben asumir un liderazgo indelegable. La Argentina necesita un Presidente que haga de la educación una cuestión central, que encabece un proceso de mejora en concertación con los gobernadores, y genere un cambio de expectativas en los actores del sistema educativo para articular los compromisos necesarios para el profundo cambio en juego.
El Gobierno nacional tiene los recursos y el liderazgo político-técnico para motorizar una transformación educativa profunda y sistémica, centrada en fortalecer los saberes, las competencias y las disposiciones de los docentes. Un desafío crucial es el propio federalismo, con un ministerio nacional con recursos pero sin escuelas, y provincias con grandes atribuciones pero fuertes disparidades en sus necesidades, recursos fiscales, institucionalidad y capacidades técnicas.
Pese a que los Gobiernos provinciales son los principales responsables de las políticas docentes, el Gobierno nacional es clave para que los cambios necesarios en este plano ocurran en todo el sistema educativo nacional. Este escenario exige una fina arquitectura para construir acuerdos. La Nación puede establecer, en acuerdo con las provincias, normas marco que establezcan parámetros, guías y recomendaciones para que ellas los adapten a sus contextos. Más aún, las políticas nacionales del próximo Gobierno deberían alimentarse de las mejores experiencias provinciales e internacionales recientes, para potenciarlas y difundirlas al resto del país.
Tendremos que aprender del pasado, profundizar las buenas políticas nacionales vigentes y recuperar políticas provinciales eficaces, para propagar en el resto del país. Este proceso debe potenciar los logros alcanzados y generar consensos básicos sobre los nuevos rumbos necesarios. Transformar la educación es tan difícil como necesario y posible. La Argentina tiene todo para lograrlo.

Aprendizajes insuficientes y desiguales
Las evaluaciones nacionales e internacionales reflejan un diagnóstico muy preocupante sobre nuestra educación: en promedio, los alumnos aprenden poco; los niveles de fracaso escolar son muy elevados; existen grandes desigualdades según condición social, escuelas y provincias; el aprendizaje no es suficientemente valorado y los conflictos invaden las escuelas.
La última prueba del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes (PISA) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de 2012, muestra que la mitad de los alumnos no accede a los saberes indispensables para una inserción social plena. El porcentaje de alumnos con resultados inferiores al nivel básico era en 2012 de 53,6% en lengua; 66,5% en matemática, y 50,9% en ciencias (en Chile era 33%, 51,5% y 34,5%, respectivamente) y permaneció invariable durante la última década.
Los sectores sociales más postergados son los más perjudicados: mientras que Brasil, Perú y Chile lograron grandes avances en los resultados de los alumnos del cuartil de menor nivel socioeconómico entre 2000 y 2012, en la Argentina las mejoras fueron muy leves. En la cima de la estructura social, el panorama tampoco es muy tranquilizador: las escuelas de más alto nivel socioeconómico se desempeñaron en 2012 al mismo nivel que las escuelas de más bajo nivel socioeconómico de la OCDE y los Estados Unidos.
Una mirada a la evolución de los resultados durante la última década arroja un panorama también desalentador. Según la evaluación de PISA, que comprende a los alumnos de 15 años (en su gran mayoría cursando el nivel secundario), los aprendizajes no muestran mejoras entre 2000 y 2012. La evaluación regional realizada en el nivel primario por el LLECE-Unesco sugiere también un estancamiento en lengua entre 2006 y 2013, aunque identifica una mejora estadísticamente significativa en matemática y ciencias.
Las evaluaciones nacionales muestran que, además de ser insuficientes en promedio, los resultados presentan fuertes desigualdades entre escuelas y provincias. Así, según los resultados del último Operativo Nacional de Evaluación (ONE) realizado en 2010, mientras que solo 16,5% de los alumnos de sexto grado del nivel primario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires obtenía resultados bajos en matemática, este porcentaje ascendía al 52,3% en Santiago del Estero.
Las debilidades en los aprendizajes explican, a su vez, las dificultades persistentes en las trayectorias escolares; es decir, el tránsito de los alumnos de un tramo a otro de la escolaridad. En el nivel primario, el porcentaje de alumnos que tienen una edad superior a la teórica (24% en 2010) se redujo solo moderadamente entre los extremos de la década pasada (unos 2 puntos porcentuales).
En el nivel secundario, la tasa de edad superior se incrementó (38% en 2010) y no se redujo el abandono (que era de 10% en el ciclo básico y de 15% en el ciclo orientado en 2009). Así, a los 17 años (edad teórica de finalización del nivel secundario) 37,3% de los adolescentes ya no concurre, 29,6% asiste con mayor edad y solo 33,1% asiste con edad teórica1. Está demostrado, sin embargo, que repetir no soluciona las dificultades de aprendizaje y predice el abandono (Kit, Labate y España, 2006).
Los datos del censo 2010 muestran un estancamiento en la tasa de escolarización de los jóvenes entre 2001 y 2010 (de 95,1% a 96,5% para los de 12 a 14 años y de 79,4% a 81,6% en los de 15 a 17). Por el contrario, sí se dio un aumento importante de la tasa de escolarización en los niños pequeños (que pasó de 39,1% al 55,1% para los de 3 y 4 años y de 78,8% a 91,4% para los de 5 entre 2001 y 2010).
Estos balances reflejan problemas estructurales. Pese a las mejoras en los ingresos, las desigualdades y la exclusión social aún dificultan la tarea de la escuela. El conflicto social permea las aulas y resulta muy difícil dar clase. Según una encuesta oficial, 72,8% de los alumnos del nivel secundario vio agredir físicamente a un compañero y 27% vio a otro portar armas blancas a la escuela (Ministerio de Educación de la Nación, 2013).
La creciente segregación social entre las escuelas y el deterioro del prestigio de la escuela pública atentan contra la mejora de los aprendizajes, la cohesión social y la consolidación de valores democráticos comunes. Junto con la brecha social existente entre la educación pública y privada, cuya expansión ha sido continuo desde hace varias décadas hasta alcanzar a 28% de los alumnos en 2013, dentro de ambos sectores cada escuela se está transformando en un gueto social. De hecho, estudios recientes sugieren que la segregación entre el sector público y privado solo explicaría 25% de la segregación total (Vazquez, 2012).
Un dilema crítico es el divorcio entre la cultura de la dispersión e intereses de las nuevas generaciones y el molde escolar tradicional. Las clases expositivas y repetitivas, el aprendizaje pasivo, la enseñanza homogénea -con los mismos métodos y ritmos para todos-, la desconexión del mundo exterior o el bajo uso de las nuevas tecnologías son algunos rasgos de este molde anquilosado (Baquero, Diker, y Frigerio, 2007). Además, las dificultades para retener a los jóvenes de sectores populares se explican por la matriz elitista de la escuela secundaria, expresada en la predominancia del saber abstracto, la excesiva cantidad de materias y docentes, y la desconexión con el mundo del trabajo (Tiramonti, 2012)
En este contexto, los problemas que atraviesan a la docencia ocupan un lugar central. La debilidad de la formación y la soledad en la que trabajan los docentes, combinados con amplios márgenes de decisión sobre los contenidos y métodos para priorizar, redundan en importantes falencias y disparidades en la enseñanza. Estas falencias, sumadas a una carrera con escasas oportunidades de desarrollo, salarios fluctuantes y aún insuficientes, menoscabaron la percepción social de la profesión docente.

Propuestas para mejorar la calidad y la inclusión
Para avanzar en el desafiante camino de transformación educativa, aquí se sugieren 13 políticas, organizadas en cinco estrategias. La primera radica en consensuar un plan decenal y mejorar la información, como condiciones indispensables para el cambio; la segunda consiste en generar dispositivos más cercanos y precisos de apoyo a la enseñanza; la tercera apunta a conformar equipos docentes sólidos en todas las escuelas, como factor clave de la mejora; la cuarta se centra en las particularidades de cada nivel educativo, y la quinta pone el foco en la formación de los docentes y de los cuadros de conducción del sistema educativo, como estrategia fundamental para una transformación más profunda a largo plazo.

Generar condiciones
Para iniciar un proceso de transformación y mejora será clave clarificar el rumbo y contar con los indicadores necesarios para ir identificando logros y desafíos pendientes. No puede conducirse la política educativa sin un plan de largo plazo consensuado entre los distintos actores involucrados y sin la brújula que proporciona un buen sistema de información integral.
1. Consensuar y monitorear un Plan Decenal de Educación
Acordar las principales metas educativas a través de un Plan Educativo Nacional a 10 años, como lo ha hecho Brasil recientemente (Ley 13.005 de 2014), es un medio fundamental para jerarquizar prioridades, prever la inversión necesaria y alinear los esfuerzos de todos los actores del sistema educativo, desde el Gobierno hasta los docentes y las familias.
Para constituirse como instrumento rector del sistema educativo, no podría ser un plan del Gobierno de turno, sino que debería ser consensuado con los Gobiernos provinciales y los representantes de los diversos sectores de la sociedad (ONG, académicos, Congreso, gremios, empresas, medios, familias, alumnos, etc.), para ser idealmente plasmado en una ley nacional que garantice su implementación más allá de una gestión de Gobierno. Más aún, sería fundamental conformar un Consejo de Planeamiento Educativo multisectorial encargado de acompañar y monitorear la implementación del Plan Decenal de Educación.
Dado que la inversión deberá continuar aumentando para mejorar los salarios docentes y avanzar con políticas como las que se sugieren en este documento, el Plan Decenal debería incluir una previsión de los recursos requeridos. Según estimaciones propias, todas las políticas propuestas supondrían un costo incremental de aproximadamente entre $139.648 y 266.142 millones de diciembre 2014 -según las alternativas más y menos ambiciosas de implementación- durante el próximo período de gobierno (2016-2019). En un escenario de crecimiento moderado de la economía (1% en 2014, 1% en 2015, 2,5 en 2016, 3% en 2017, 2018 y 2019), el costo incremental anual promedio de 2016 a 2019 representaría entre 0,92% y 1,76% del PBI si se utiliza el de año base 1993 y entre un 0,71 y 1,36% del PBI si se utiliza el año base 2004 (Acuña 2015). Mientras que la Ley de Financiamiento Educativo (LFE) planteaba objetivos de inversión y ciertas metas educativas ligadas a éstos, el Plan Decenal debería definir una cantidad acotada de metas educativas y, en función de ellas, la inversión necesaria. De todos modos, sería deseable que las definiciones presupuestarias contemplen cuatro dimensiones:
a)- Aumentar el porcentaje del gasto público total destinado a educación con un esfuerzo adicional del Gobierno nacional, dado el peso del centralismo fiscal.
b)- Optar por un incremento proporcionalmente mayor de la inversión en educación básica frente a la educación superior universitaria, aunque toda la educación debe ser concebida como prioritaria para el desarrollo (que hoy representa 65% del gasto educativo nacional).
c)- Unificar, aumentar y distribuir con nuevos criterios el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) y el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente (FCS). Será clave priorizar a las provincias que, aún con un alto porcentaje de su gasto destinado a la educación, pagan bajos salarios porque tienen escasos recursos fiscales por habitante; y a los docentes que, por haberse especializado, pueden desarrollar nuevos roles en el sistema educativo (ver propuesta 6).
d)- Objetivar la asignación del fondo compensatorio (becas, equipamiento, libros, infraestructura, becas, comedores, etc.), y priorizar a las escuelas de más bajo nivel socioeconómico. Para ello, será indispensable contar con el sistema de información presentado en la propuesta 2.
2. Reformular y usar estratégicamente un Sistema Nacional de Información y Evaluación Educativa
Disponer de información integral digitalizada por escuela es una condición indispensable para la mejora educativa. Hoy el desarrollo tecnológico permite cargar en línea todos los datos sobre todas las escuelas, los alumnos y los docentes, como ya lo han hecho Chile, Brasil y Colombia. En la Argentina la política educativa actúa a ciegas, con información incompleta, desactualizada, desarticulada, recabada en papel y muy poco aprovechada. Existen, sin embargo, experiencias provinciales destacadas en la materia, como en el caso de Santa Fe,
Mendoza o La Pampa.
Los procesos administrativos, que consumen buena parte del tiempo de los ministerios y de los directores de escuela, podrían agilizarse a través de Internet. Podrían conocerse las características del ausentismo de docentes y alumnos para desarrollar intervenciones ajustadas a las problemáticas específicas. También la relación entre la oferta (equipamiento, estado edilicio, alumnos por sección, cargos y horas de clase) y el nivel socioeconómico de los alumnos por escuela, para distribuir mejor los recursos. Incluso podría relevarse la opinión de docentes, alumnos y familias sobre sus escuelas y la política educativa.
Pero este sistema de información debería tener un foco pedagógico. Es fundamental tener indicadores actualizados y comparables en el tiempo sobre el aprendizaje y las trayectorias de los alumnos (repitencia, sobreedad, abandono). Con este objetivo, habría que asegurar evaluaciones censales regulares en el nivel primario y en el secundario, y hacer un uso estratégico de esos resultados. Desde el Gobierno deberían elaborarse informes por escuela y sugerir estrategias de mejora, que luego deberían liderar los directores y acompañar los supervisores. Esto generaría un sistema de presión positiva por la mejora, con una responsabilidad compartida entre las autoridades y los actores escolares.
En esta vía, sería deseable promover una cultura de la evaluación, activando y articulando instancias complementarias a las evaluaciones nacionales, como la evaluación sistemática de las propias políticas, la participación en otras evaluaciones internacionales de los aprendizajes de los alumnos, la autoevaluación sistemática de las escuelas y un mejor uso de la evaluación en el aula. La evaluación tiene un enorme potencial para la mejora y hoy ocupa un lugar secundario.
Dado que la información es un insumo indispensable para mejorar el aprendizaje, un desafío crítico en este plano radicará en la profesionalización de los cuadros técnicos para la producción de información y la evaluación del sistema educativo, a través de concursos abiertos y dispositivos que preserven la rigurosidad, la transparencia y la independencia política en la publicación y uso de los datos. Durante la última década, la institucionalización, calidad técnica y legitimación de los entes de información y evaluación ha sido uno de los grandes avances de la política educativa en otros países de la región, como Chile, Brasil, Colombia y México (Rivas 2015).

Apoyar la enseñanza
Acompañar la enseñanza a través del apoyo técnico a los docentes en ejercicio es fundamental para lograr cambios en el mediano plazo. Distintas modalidades de orientación, a través de materiales pedagógicos, monitoreo digital, asesoramiento centrado en las escuelas, o nuevas formas de cooperación entre las escuelas podrían articularse y potenciarse mutuamente para mejorar las competencias pedagógicas.
3. Poner a disposición de todos los docentes un sistema articulado de materiales de orientación a la enseñanza
Las debilidades en la formación y capacidades de los docentes exigen una orientación más cotidiana y práctica de la enseñanza por parte del Estado, a través de materiales útiles para el aula. Estudios comparados recientes muestran que los países con resultados educativos bajos y desiguales, y con débiles capacidades docentes, lograron mejoras significativas en pocos años gracias a una mayor orientación de la enseñanza.
Es necesario acercar a los docentes materiales que sugieran actividades concretas, como lo hacen hoy ciertas publicaciones del mercado editorial, no siempre de la mejor calidad, fuertemente demandadas. En primer lugar, sería deseable una ley nacional de libros escolares, a través de la cual institucionalizar una política continua en la materia, que comprenda una instancia permanente de evaluación técnica de los libros, la compra estatal anual de libros de texto y otros libros para distribución gratuita a las escuelas, y la participación de los docentes en la selección de los títulos. Bajo distintos modelos, México, Chile y Brasil se destacan en la región por haber sostenido este tipo de políticas desde hace décadas.
En segundo lugar, el Ministerio de Educación de la Nación podría elaborar y/o regular, articular y poner a disposición de los docentes un sistema de materiales diversos con sugerencias concretas para la enseñanza, centrados en los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios. Estos materiales, que deberían ofrecer distintas rutas para que los docentes puedan tomar opciones de acuerdo con su contexto y formación, podrían estar disponibles en un campus pedagógico nacional, como el creado recientemente en el marco del Programa Nacional de Formación Permanente. De lograrse que la mayor cantidad posible de docentes estuviese logueada, desde esta plataforma podría realizarse un seguimiento constante del uso de los materiales en línea, para ofrecer sugerencias y alternativas en función de las necesidades de cada docente.
4. Asesorar a las escuelas más débiles y aprovechar la experiencia de las más fuertes
Una de las mayores debilidades de la política educativa es que, salvo algunas excepciones, trata a todas las escuelas por igual. El Sistema Nacional de Información Educativa permitiría elaborar una radiografía integral de cada escuela, para concentrar el apoyo técnico en las que presenten indicadores más críticos y aprovechar la experiencia de las escuelas más fuertes. Así, el Estado podría garantizar un acompañamiento técnico permanente a las escuelas donde se concentran el fracaso escolar, los bajos niveles de aprendizaje, y el ausentismo de docentes y alumnos.
Pero la mejora no puede generarse solo desde los ministerios de educación: es necesario fortalecer lazos horizontales en el sistema educativo institucionalizando la cooperación entre escuelas. Por ejemplo, podría propiciarse desde la supervisión instancias permanentes de intercambio entre directores, o asignarse recursos para que las escuelas débiles se asocien voluntariamente con las más fuertes, como se ha hecho con excelentes resultados en la exitosa provincia de Ontario, Canadá2. Los verdaderos «sistemas» educativos son comunidades de aprendizaje, basados sobre el compromiso compartido con la tarea educativa.

Fortalecer las escuelas: organizaciones que aprenden
El ejercicio de la docencia no puede concebirse de manera individual, ni ignorando las condiciones institucionales en las que se desarrolla. Para lograr una transformación educativa profunda será crucial mejorar las condiciones organizacionales de las escuelas, con la intención de potenciar el liderazgo pedagógico, consolidar equipos de trabajo variados y estables, y propiciar una mayor participación de las familias en la tarea cotidiana de la escuela.
5. Garantizar una formación especializada y reformar los concursos de acceso a los cargos jerárquicos
La literatura internacional indica con amplia coincidencia que los directores y supervisores de escuela son actores clave para la mejora de los aprendizajes (OREALC-Unesco, 2014). Sin embargo, en la Argentina el ascenso a estos cargos se define hoy por la antigüedad y las capacitaciones acumuladas, o por concursos de oposición que no evalúan las múltiples capacidades requeridas.
La formación especializada a través de un posgrado anual (sugerencia 10), como ha sido implementado en Córdoba, constituye un factor fundamental para mejorar los procesos de selección. Si se combinan teoría y práctica, trabajo en equipo y en territorio, esta formación podría exigirse como parte de los concursos de ascenso y atarse a un reconocimiento salarial financiado por el Gobierno nacional para los directores y supervisores en ejercicio (sugerencia 1). Podría incluso implementarse un sistema de mentores con directores/supervisores experimentados de la zona durante los primeros años de ejercicio.
Junto con el posgrado, sería deseable reformular los concursos de ascenso. Además de ser evaluados por sus antecedentes laborales y su desempeño en un examen escrito, los candidatos con mayor puntaje deberían elaborar un diagnóstico y un proyecto educativo específico para cada escuela, para poder evaluar en forma contextualizada a los candidatos. Junto con las entrevistas personales podrían exigirse actividades relacionadas con el rol directivo (elaborar un proyecto, observar una clase y darle una devolución al docente o analizar planificaciones, o incluso realizar residencias cortas, de un par de semanas cada una). En el caso de los supervisores, los concursos podrían ser similares, pero aplicados a cada contexto territorial específico.
En forma complementaria, podría elaborarse un Marco Referencial Nacional para la función directiva y de supervisión que formule ciertas claves para el buen ejercicio de cada uno de estos roles y funcione como criterio para seleccionar a los candidatos y como referencia para la práctica. Una alternativa ambiciosa por su complejidad política sería la designación a término de los cargos jerárquicos, y exigir una reválida a los cinco años (Mezzadra y Bilbao, 2011).
6. Crear una nueva carrera docente con cargos especializados
Hoy la carrera docente no distingue ni aprovecha la experiencia de los docentes más potentes o con alguna formación específica. Esto trae serios problemas de motivación, no favorece la especialización y limita la co-formación entre colegas. En muchos sistemas educativos -como Cuba o incluso de manera incipiente en Chile y Colombia- existen oportunidades de especialización para los docentes, que asumen roles de formación de colegas (estudiantes, docentes noveles y docentes en general).
Para ello, sería necesario crear una carrera docente con cargos que requieran de una especialización o de una mayor experiencia, a los que se debería acceder a través de un concurso altamente competitivo y a los cuales se debería reconocer con un plus salarial. Algunos de estos cargos podrían ser: especialista curricular, formador de docentes noveles, docente alfabetizador, docente comunitario, etc. La creación de numerosos cargos docentes durante la última década y la detención del crecimiento poblacional permitirían desarrollar esta política sin necesidad de aumentar la cantidad de docentes. Estos nuevos perfiles permitirían dinamizar la carrera profesional y a la vez fortalecer a las escuelas.
Si bien esta es una política de competencia provincial, el Gobierno nacional cumple un rol clave en la concertación de políticas en el marco del Consejo Federal de Educación y en el financiamiento de los adicionales salariales que implicarían la implementación de la carrera docente horizontal.
7. Estabilizar los equipos docentes
Además de potenciar a los equipos directivos y a los docentes especializados, dos condiciones son clave para fortalecer a las escuelas como organizaciones que aprenden: reducir la «volatilidad» de los docentes e incrementar la participación de la comunidad. Solo así podrán conformarse grupos de adultos implicados con la mejora del aprendizaje de los chicos.
Es muy difícil construir equipos, afianzar el compromiso con el proyecto institucional o emprender un proceso de mejora colaborativa de la enseñanza con los altos niveles de rotación o ausentismo docente que imperan en algunas escuelas, o cuando los profesores tienen una presencia de pocas horas en cada escuela (como sucede en la educación secundaria). Es indispensable estabilizar la presencia de los docentes en una misma institución.
Sería necesario contar con un diagnóstico pormenorizado de los grados y causas de la rotación y el ausentismo para identificar las situaciones más críticas, ya que ambas problemáticas tienden a concentrarse en ciertas escuelas y docentes. Mientras que en algunos casos será necesario mejorar el acceso a la escuela, en otros la infraestructura, en otros la convivencia y en otros el liderazgo del director. Para enfrentar la rotación podría crearse un incentivo salarial por antigüedad en el mismo establecimiento. En el caso de la educación secundaria, como se plantea en la sugerencia 11, es muy importante reemplazar la designación de los docentes por cargo y no por hora cátedra, como fue implementado recientemente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
8. Potenciar la participación de la comunidad
Para lograr los aprendizajes esperados en todos los alumnos es fundamental implicar en los procesos educativos a la comunidad y, específicamente, a las familias. Los equipos docentes deben abrir las puertas de las escuelas e invitar a que otros adultos colaboren con la educación de los alumnos. Padres y madres, hermanos, familiares, organizaciones de la sociedad civil, estudiantes universitarios, pueden participar activamente en las escuelas.
Hoy el involucramiento de las familias se restringe en la mayor parte de los casos a la elección de la escuela, la cooperadora o el acompañamiento en las tareas escolares. Sin embargo, existen experiencias muy fructíferas de acompañamiento de la comunidad en actividades propiamente pedagógicas. En efecto, diversas experiencias internacionales demuestran que cuántos más adultos estén implicados, mejores y más equitativos serán los aprendizajes (Comisión Europea, 2011). En la Argentina, las provincias de Santa Fe y Salta ya están trabajando en esta dirección a través del programa «Comunidades de Aprendizaje».

Implementar políticas para cada nivel educativo
Junto con las políticas transversales sugeridas en las tres estrategias precedentes, ciertas políticas deberían atender la especificidad de cada nivel educativo.
9. Continuar con la expansión del nivel inicial y fortalecer la atención de la primera infancia
Empezar más temprano previene el fracaso escolar y genera mayores capacidades para el aprendizaje futuro. Aquí comienza el derecho a la educación y, pese a esto, en la actualidad los sectores más pobres reciben una débil acogida del Estado en sus primeros años de vida. Chile, Colombia, Uruguay, y más recientemente Brasil, han puesto en marcha políticas integrales de atención de la primera infancia. La Argentina enfrenta en esta materia el doble desafío de ampliar la oferta y mejorar la calidad de la educación y el cuidado.
El Estado debe construir aulas y escuelas para garantizar la oferta universal de la sala de 4 años (que en 2012 cubría a 83,2% de los niños) y la de 3 años (que en 2012 cubría a 42% de los niños), y así extender la educación de los sectores populares. Pero el acceso masivo debería ir acompañado de la adquisición de aprendizajes valiosos, que faciliten el tránsito y el desempeño en el nivel primario.
Sin embargo, como sucede en el resto de la educación básica, el nivel inicial tiene importantes desafíos pendientes en cuanto a la calidad de la enseñanza y el aprendizaje, cuyo abordaje es el objeto de las políticas hasta aquí presentadas. Un estudio reciente basado en observaciones de clases en 67 jardines de infantes de varias jurisdicciones del país muestra que las actividades pedagógicas ocupan la mitad o menos de las 3 horas de la jornada escolar, son rutinarias y desactualizadas, y sin correlato con los mandatos de la Ley de Educación Nacional ni de los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP), Batiuk (en prensa). De hecho, el crecimiento del nivel inicial no se ha traducido en la reducción de la sobreedad ni en la mejora de los resultados en el nivel primario.
Es también crucial fortalecer la atención de los primeros años (de los 45 días hasta los 2 años inclusive), para lo cual deberá articularse un abanico integral de políticas, que comprenden desde la atención del embarazo y el nacimiento, hasta las transferencias monetarias, pasando por las licencias por maternidad y paternidad, o la atención de la salud y la nutrición. Estas políticas son desarrolladas en profundidad en el documento (Repetto, Veleda, Mezzadra, Diaz Langou, y Aulicino, 2014) de esta misma serie.
En lo referido a las instituciones de cuidado, será indispensable un fuerte apoyo nacional para coordinar y complementar el trabajo disperso de las organizaciones sociales, los municipios y las provincias, actualmente a cargo de los centros de cuidado infantil. Es clave mapear la oferta disponible, regular y mejorar las condiciones materiales de las instituciones existentes (aproximadamente 5.490 según Rozengardt, 2014), y expandir la oferta de servicios en los contextos más vulnerables.
10. Continuar con la extensión de la jornada en las escuelas primarias más vulnerables
La extensión de la jornada escolar puede ser una oportunidad privilegiada para repensar a fondo el proyecto de las escuelas, renovar las estrategias de enseñanza y conducir a los alumnos hacia nuevos mundos. En los contextos vulnerables, más horas de clase son necesarias para garantizar el acceso a los saberes fundamentales, ofrecer actividades como las artes, los deportes, los idiomas, o las nuevas tecnologías, y ampliar el tiempo de cuidado de los niños para favorecer la inserción laboral de los padres. A su vez, la extensión de la jornada habilita horas institucionales para los docentes, sin alumnos a cargo, para planificar, evaluar y trabajar en equipo. Países de la región como Chile, Uruguay, Venezuela y Cuba tienen una trayectoria asentada en esta política desde hace más de una década, mientras que México la implementa desde 2007. En la Argentina, varias provincias cuentan con políticas asentadas en la materia, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Río Negro, Mendoza o Córdoba.
A escala nacional, en 2011 se inició la Política Federal de Ampliación de la Jornada Escolar, pero resta avanzar más decididamente, contemplando cinco condiciones centrales: (1) que el Ministerio de Educación de la Nación participe en el financiamiento de los cargos docentes (en la actualidad solo financia la infraestructura y el equipamiento) ya que, de lo contrario, la jornada extendida se desarrollará únicamente en las provincias con mayor capacidad fiscal; (2) que se implemente en todo el nivel primario (no únicamente en el segundo ciclo, como hasta ahora); y (3) que se incorporen ante todo las escuelas más desfavorecidas (criterio que no ha primado en todos los casos); (4) avanzar en implementar la jornada completa (no extendida) en los contextos más críticos; y (5) que se establezcan definiciones curriculares obligatorias (entre ellas el inglés como lengua extranjera) y otras optativas para las horas suplementarias, ya que de otro modo tanto la pertinencia como la calidad de las propuestas pedagógicas de las escuelas pueden ser muy desiguales. Un gran riesgo de esta política, muy compleja, es realizar el enorme esfuerzo presupuestario que supone implementarla sin que gran cosa cambie (Veleda, 2013).
11. Transformar la educación secundaria
El desafío más complejo es lograr que los alumnos quieran y necesiten ir a la escuela secundaria; no es solo una cuestión de construir escuelas, porque los adolescentes no encuentran sentido, repiten y aprenden poco en las escuelas actuales. El objetivo central es revertir la tendencia selectiva del nivel. Para ello se requiere de al menos cinco componentes: 1) designar a los docentes por cargo y no por hora cátedra, para que tengan tiempo suficiente para reunirse, planificar, implementar proyectos y atender a los alumnos más necesitados; 2) superar la naturaleza enciclopedista del curriculum fortaleciendo la enseñanza de los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) desde las distintas materias vigentes, en lugar de optar por la conflictiva e improbable reducción de la cantidad de materias; 3) modificar el régimen académico, para que ofrezca alternativas para el pasaje de los alumnos de un año al otro, con ciertas materias nodales de acreditación anual obligatoria y otras de acreditación más flexible, para limitar la repitencia; 4) mejorar la formación en competencias laborales que les permita a los estudiantes entusiasmarse con su futuro a través de una vinculación concreta con el mundo del trabajo, la producción, la ciencia y la tecnología; 5) financiar proyectos pedagógicos que tengan sentido para los alumnos, como tutorías, uso innovador de las TIC, vínculos con el mundo del trabajo, etc.; y 6) potenciar el programa Conectar Igualdad mejorando el acceso a Internet, el mantenimiento de las computadoras, la formación y el acompañamiento técnico a los docentes.
En forma complementaria, podría avanzarse progresivamente con modelos más ambiciosos e innovadores de transformación de la educación secundaria, comenzando por las escuelas con peores resultados. En estos casos, podrían crearse escuelas de jornada completa, con equipos directivos concursados a término con fuerte compromiso social, liderazgo pedagógico y posibilidad de designar cierta cantidad de docentes para fortalecer innovación; un curriculum centrado en proyectos, temas y problemas, que tienda puentes entre materias; agrupamientos variables según proyectos y actividades; e intensivo uso de la tecnología. Modelos experimentales como éste ya han sido implementados en el Estado de Ceará (Brasil), también en las escuelas ENEM históricas de la CABA, y en las nuevas escuelas secundarias de Córdoba.

Formación de excelencia
12. Fundar un Instituto Federal de Conducción Educativa en el INFD
Todos los cuadros de conducción del sistema educativo -desde los docentes especializados (propuesta 7), pasando por los directores de escuela, los supervisores, los profesores de institutos de formación docente, hasta los funcionarios de los ministerios de educación de las provincias-, podrían ser fortalecidos con la creación de un Instituto Federal de Conducción Educativa que, como parte del INFD, se encargue de ofrecer y/o regular posgrados de especialización de alta calidad para cada uno de esos roles.
Este instituto podría ofrecer, en algunos casos en forma directa y en otros en articulación con las universidades, posgrados de alta calidad, que en el mediano plazo pudieran incluso ser exigidos como parte de los concursos de acceso a los cargos. Esta es una apuesta de bajo costo y estratégica para el federalismo argentino.
13. Nueva política nacional de Formación Docente
La apuesta de transformación más profunda y compleja radica en una mejora sustantiva de la formación docente. Construir cimientos sólidos desde la formación inicial es una condición irremplazable para garantizar que todos los nuevos docentes sean excelentes. Dada la dificultad política de reformar gran cantidad de instituciones a cargo de la formación inicial de los docentes (existen hoy más de 1.300 institutos de formación docente y 65 universidades), es clave contar con una ley que exprese los consensos en la materia e institucionalice los cambios en el largo plazo.
Esta ley podría definir un plan de apoyo y reorganización de la oferta de la formación en función de las necesidades del sistema, estipular becas de estudio para estudiantes destacados, potenciar la formación en la práctica profesional, y establecer un examen de habilitación para el ingreso a la profesión, entre otras dimensiones. Este último sería un componente central, ya que permitiría prestigiar la profesión, y regular el currículum, el perfil del docente y las metas de formación de los Institutos Superiores de Formación Docente. En América Latina, Chile y Brasil cuentan con exámenes optativos de finalización de estudios.

Notas
1. Fuente: CIPPEC, sobre la base de UIS-UNESCO e INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010.
2. Aunque la supervisión de las escuelas es una atribución netamente provincial, el Ministerio de Educación de la Nación podría propiciar este tipo de políticas de diversos modos (proponiéndolas en los consejos técnicos pertinentes, resoluciones del Consejo Federal de Educación, propiciando el intercambio entre directores en el campus pedagógico nacional sugerido en la alternativa anterior, etc.)

*Nota publicada el 06/08/2015 en Mercado por Florencia Mezzadra, Cecilia Veleda y Axel Rivas.